Exitstrategie und Transition: Wie enden Friedenseinsätze?

Die Frage, wie ein Einsatz verantwortlich beendet werden kann ist gerade aktuell, aber prinzipiell nicht neu. Bereits 2001 erstellte der damalige Generalsekretär Kofi Annan einen wegweisenden Bericht mit dem Titel „No Exit without Strategy“.

Zwei Ziele

1. Nachhaltigkeit des Erreichten
2. Rückfall vermeiden

Transitionen unterscheiden sich vor allem in Bezug auf zwei Fragen: 

• Was ist der Auslöser für das Einleiten einer Transition?
• Wer übernimmt Aufgaben und Verantwortlichkeiten, die bislang von dem Einsatz wahrgenommen wurden? 

Die UN hat in den letzten zwei Dekaden 19 Peacekeeping Einsätze (in 17 verschiedenen Einsatzgebieten) auf unterschiedliche Art und Weise beendet. 

Nachfolgemissionen

• In 14 dieser 19 Fälle gab es eine Nachfolgemission oder Nachfolgepräsenz. In über der Hälfte der Fälle (acht) handelte es sich hierbei um eine sogenannte Special Political Mission (SPM) der Vereinten Nationen. Das jüngste Beispiel ist Haiti, hier folgte BINUH im Oktober 2019 auf den Peacekeeping-Einsatz MINUJUSTH. 
• Ein weiteres Beispiel: Auf den Einsatz UNMIS im Sudan folgten 2011 zwei weitere Missionen, eine im gerade unabhängig gewordenen Südsudan (UNMISS) und eine in der umstrittenen Grenzregion Abyei (UNISFA).

Andere Akteure übernehmen

• Aber auch andere Akteure übernahmen: In Bosnien und Herzegowina etwa schloss die UN-Mission UNMIBH Ende 2002 und übergab ihre polizeilichen Aufgaben an die European Union Police Mission.
• Es gab auch erfolgreiche Transitionen ohne Folgemission. In Liberia wurde nach 15 Jahren Peacekeeping direkt an die Fonds und Agenturen der Vereinten Nationen im Land, das sogenannte UN Country Team, übergeben. 

Abzug des Einsatzes

• In einigen Fällen wurden Einsätze aus Sicherheitserwägungen oder auf Wunsch des Gastlandes beendet wie etwa bei UNMEE in Äthiopien und Eritrea 2008.

Wann der richtige Zeitpunkt ist, um eine Transition umzusetzen, ist vielleicht die schwierigste Frage. In manchen Fällen wurde der Zeitpunkt zu früh gewählt.

• Die UN beendete den Einsatz UNMISET in Osttimor in 2005; ein Jahr später wurde nach einer Eskalation der Gewalt mit UNMIT eine neue Peacekeeping-Mission entsandt.
• In Haiti hatte 2000 eine SPM übernommen; 2004 war die UN wieder zu der schlagkräftigeren Peacekeeping-Mission MINUSTAH übergegangen. 

Gängige Praxis ist heute im UN-System, dass Missionen aufgefordert werden, eine Exitstrategie zu entwickeln, lange bevor eine Transition mandatiert wird. So gibt es eine Planungsdirektive des Generalsekretärs (von Anfang 2019), die alle multidimensionalen Friedenseinsätze dazu auffordert, einen vorläufigen Transitionskalender einzureichen. 

• Die UN-AU-Mission in Darfur (UNAMID) ist seit 2018 in der Transition.
• Für MONUSCO in der Demokratischen Republik Kongo ist bereits ein Strategic Review durchgeführt worden. 

Das Einplanen von Transition muss so früh wie möglich erfolgen, obwohl sich bis zum tatsächlichen Ende einer Mission noch vieles ändern kann. Einige Faktoren für nachhaltige Transitionen müssen früh berücksichtigt werden. 

• Es muss Klarheit über lokale Kapazitäten im Land geben, aber auch darüber, welche Aufgaben und Funktionen einer Mission nicht abgedeckt oder weitergeführt werden können. 
• Außerdem ist zu bedenken, dass das Ende einer Mission im Land immer auch politische und sozioökonomische Auswirkungen hat. 

Vor allem ist eine Transition ein politischer Prozess und sollte als Krisenprävention gedacht werden. Denn wir wissen, dass Bürgerkriege zumeist in den Ländern stattfinden, die schon einen Bürgerkrieg durchlebt haben.